随着时间的推移，上面解决不了，下面已经失去公共信用，那么在实践中不断获得教训的上丨访丨者，将对整个国家机器产生怀疑。一些人认为目前的信访制度有其不可替代的作用，把信访制度当成公民权利救济的最后一道防线。这是没有意识到，如果不能从大处入手，解决公共信用问题，就会陷入恶x循环。

道理很简单：如果觉得司法缺乏权威，就要有信访制度，但既然司法都没有信用，在同样的环境下，又用什么能够保证信访制度的信用和权威呢？如果政府自己不能相信司法的权威，又如何让老百姓相信呢？

当然，仅仅靠司法制度改革是不够的。国家制度是一个整体，政治现代化是整个国家制度的现代化。如果意识不到问题的艰巨和复杂，以为只需要强化某个机构就可以完满地解决上丨访丨问题，只能是徒劳。

就人大而言，不但应该避免在信访制度问题上表现出行政化倾向，而且更应使人大逐步演变为真正的代议制机构。比如，选民可以向具体的代表写信、与之见面等等，代表直接面对选民，由他们来代表选民，从而在制度上解决国民的利益表达渠道问题，减少街头表达的可能x。

就纵向的政府关系而言，各级政府之间必须权责明确，在宪法框架nei独立地履行职责，承担责任，而不是现在依靠自上而下的行政压力来约束下级政府。仅仅靠官管官是管不过来的。应该使选举类官员的政治生命取决于他所在的行政区域的民意，应该相信人民群众。这样一来，通过制度x的权力和责任下移，使得地方都有自己良好的议会、行政、司法运作机制，民众在自己的地区就有良好的利益表达和权利保障机制，问题因此也就能够最大限度地消解于它所发生的行政区nei。这不但理顺了各级政府之间的权责关系，也可以树立和维护各级政府的信用和权威。

关于部门立法问题

在中国，有不少法律是通过部门立法的形式出来的。如《邮政法》、《中国民用航空旅客行李运输规则》等等。在这种部门立法的格局下，少数利益集团难免会借立法之名最大限度的争夺自己的权利，也会以立法之名剥夺消费者的正当权益。

部门立法，实际上往往是把自己的利益放在里面，这是立法大忌，很多时候比无法可依、有法不依的害处还要大。法律既要保障公民的基本权利，又要分配T节各种利益，而首先应保护公民的基本权利，切不可限制甚至剥夺公民的He法权益。这就要求政府和立法机关必须正确定位，所有涉及公民权益的法律法规的制定与出台，必须由相对中立的立法机关来进行。这就要求各级人大必须发挥立法作用，最大限度的减少政府立法，防止政府立法中的部门垄断倾向，保证立法程序上的科学x和nei容上的公正x。也就是说，部门立法格局不破，民众权益就难以在法律上得到保障。

行政部门、少数j英人士执掌立法话语权，是中国立法多年形成的一种“惯x”，也正是因为民众声音在一些立法过程中的稀缺甚至失语，使一些立法无法全面反映公民的利益和诉求，甚至衍生出富于“中国特色”的“部门利益法制化”现象。

民意本身是个过于宏大的概念，不同的民众阶层有着不同的利益诉求，需要立法者进行适当的平衡，需要建立起He理的民意xi纳和反馈机制。要在更shen的层次完善、改进、提升立法民主的动力，而不是部门、“立法j英”垄断立法主导权，轻视民众立法素质、拒绝民众利益诉求。

过去，不仅普通民众难以介入立法，只能被动遵守，就连民意机关——各级人大的权力也处于不正常的虚空状态，最终形成了行政部门主导立法的局面。那时，行政部门控制了绝大部分立法案的起草权和提案主动权，立法案在各级人大审议时也基本是“一次就过”、“一致通过”，人大虽然为名义上的权力机关，但在立法过程中仅仅具有形式和符号的意义，通常只是一枚举手表决的“橡皮图章”。人大的举手、政协的拍手就是这一时期的真实写照。

这种“行政独大”的立法格局虽然是特殊历史背景下的必然产物，也在一定程度上提高了立法效率，并使我国法制环境有所改善，但由于缺少民意机关和普通民意的有效制衡，行政部门就无法避免“借法扩权”、“借法逐利”的通病。通过立法争夺管辖权、审批权、处罚权、培训权、收费权等等，进而捞取这些权力背后的利益，逐渐成为许多行政部门最强大的立法驱动力。立法，几乎成为各行政部门设定权力大小、划分势力范围、排斥异己力量的“战场”。与此同时，对于保护公民权益，转变政府职能等应尽的社会责任，却尽量通过立法回避和淡化。这种“部门利益法制化”现象终于引起社会的普遍反_gan，并被许多有识之士斥为“立法腐败”。

“行政独大”的立法格局以及衍生的“部门利益法制化”，形成了极其顽固的立法惯x，其“后遗症”至今还在影响着中国的立法走势，并由此奠定了“中国特色” 的立法博弈基T。从现实看，立法中的最大矛盾和冲突，往往就是如何分配行政权力、如何保护民众利益，也正是围绕着这一焦点，民意机关和普通民意与行政机关之间制约与反制约日趋突出，逐渐发育出立法博弈的新格局。

本章未完...

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